Quelle action publique pour lenvironnement

Le marché, avec sa logique de maximisation des profits et de concurrence, ne parvient pas toujours à gérer efficacement les ressources environnementales. On parle alors de défaillances du marché.

• Externalités négatives : C'est la situation la plus courante. Une activité économique (production ou consommation) a des conséquences négatives sur un tiers qui n'est ni acheteur ni vendeur, et ces conséquences ne sont pas prises en compte par le marché. Par exemple, une entreprise qui pollue une rivière pour produire à moindre coût impose des coûts aux pêcheurs ou aux habitants en aval, sans les indemniser. La pollution est l'exemple typique d'une externalité négative.
• Biens communs : Ce sont des biens qui sont à la fois non-excluables (il est difficile d'empêcher quelqu'un de les utiliser) et rivaux (l'utilisation par une personne réduit la quantité disponible pour les autres). Les bancs de poissons dans l'océan ou les forêts non protégées en sont de bons exemples. Sans régulation, chacun a intérêt à les exploiter au maximum avant les autres, ce qui peut mener à leur épuisement.
• Tragédie des biens communs : Ce concept décrit la surexploitation des biens communs due à l'absence de régulation. Chaque individu, agissant selon son propre intérêt, contribue à la destruction de la ressource partagée. Par exemple, si tous les pêcheurs pêchent sans limite, le stock de poissons s'épuise pour tout le monde.
• Passager clandestin : Ce comportement se produit lorsqu'un individu ou une entreprise bénéficie d'un bien ou d'un service sans en payer le coût. Dans le contexte environnemental, cela peut être une entreprise qui ne met pas en place de coûteux systèmes antipollution, mais bénéficie d'un air ou d'une eau plus propre grâce aux efforts des autres. Le passager clandestin profite des efforts des autres sans y contribuer.

Pour comprendre pourquoi le marché échoue, il est utile de classer les biens en fonction de deux critères :

• Rivalité : L'utilisation du bien par une personne empêche-t-elle son utilisation par une autre ?
• Excluabilité : Est-il possible d'empêcher quelqu'un d'utiliser le bien s'il ne paie pas ?

Voici les quatre types de biens :

Les biens communs et les biens publics sont particulièrement sujets aux défaillances du marché et nécessitent une intervention publique.

Face à ces défaillances, l'État et les collectivités publiques ont un rôle crucial à jouer.

• Correction des défaillances : L'objectif principal de l'intervention publique est de corriger les imperfections du marché. Cela passe par l'internalisation des externalités (faire en sorte que les pollueurs paient pour la pollution qu'ils génèrent), la protection des biens communs et la fourniture de biens publics.
• Régulation : L'État peut établir des règles et des normes pour encadrer les activités économiques et limiter leurs impacts environnementaux. Il s'agit de fixer des limites à la pollution, d'imposer des standards de production, ou encore de protéger des zones naturelles.
• Incitation : Au-delà de la contrainte, l'action publique peut aussi inciter les acteurs économiques et les citoyens à adopter des comportements plus respectueux de l'environnement. Cela peut prendre la forme de subventions, de taxes, ou de campagnes d'information. L'idée est de modifier les "prix relatifs" pour orienter les choix.

Ces instruments reposent sur le pouvoir de la loi et la capacité de l'État à imposer des règles.

• Normes : Ce sont des règles techniques ou des seuils à respecter. Par exemple, les normes d'émission de CO2 pour les véhicules, les normes de rejet pour les usines, ou les normes de qualité de l'eau. Elles fixent un niveau minimal de performance environnementale.
• Interdictions : Elles consistent à proscrire purement et simplement certaines substances ou pratiques. Exemples : l'interdiction de certains pesticides, des sacs plastiques à usage unique, ou la chasse de certaines espèces protégées.
• Quotas : Il s'agit de fixer une quantité maximale autorisée pour une ressource ou une émission. Par exemple, les quotas de pêche pour préserver les stocks, ou les quotas de production pour certaines substances polluantes. Ces instruments sont souvent perçus comme efficaces mais peuvent être rigides et coûteux à mettre en œuvre.

Ces instruments économiques visent à modifier les comportements en agissant sur les prix.

• Taxe carbone : C'est un impôt prélevé sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2) ou sur les énergies fossiles. L'objectif est d'augmenter le coût des activités émettrices de carbone pour inciter les entreprises et les ménages à réduire leur consommation d'énergies fossiles et à se tourner vers des alternatives plus propres. Elle "internalise" le coût de la pollution.
• Principe pollueur-payeur : C'est le fondement de la taxation environnementale. Il stipule que celui qui est à l'origine d'une pollution doit en supporter les coûts (prévention, réduction, réparation). Ce principe vise à responsabiliser les acteurs économiques.
• Subventions à l'innovation verte : L'État peut accorder des aides financières aux entreprises ou aux ménages qui investissent dans des technologies propres, des énergies renouvelables ou des pratiques respectueuses de l'environnement. Cela peut être des crédits d'impôt pour l'isolation, des aides à l'achat de véhicules électriques, ou des financements pour la recherche sur les énergies renouvelables.
• Bonus-malus : Ce système combine une taxe (malus) pour les produits ou activités les plus polluants et une aide (bonus) pour les moins polluants. L'exemple le plus connu est le bonus-malus automobile, qui pénalise l'achat de véhicules très émetteurs de CO2 et encourage l'achat de véhicules propres.

C'est un instrument économique qui combine réglementation et mécanisme de marché.

• Permis d'émission négociables : L'autorité publique fixe un plafond global d'émissions de polluants. Elle distribue ensuite des permis d'émission (ou "droits à polluer") aux entreprises, chaque permis autorisant l'émission d'une certaine quantité de polluant. Ces permis peuvent ensuite être échangés (achetés et vendus) sur un marché. Une entreprise qui pollue moins que son quota peut vendre ses permis excédentaires à une entreprise qui pollue plus et a besoin de permis supplémentaires.
• Efficacité économique : Ce système est censé être économiquement efficace car il incite les entreprises à réduire leurs émissions là où le coût de réduction est le plus faible. Celles qui peuvent réduire facilement leurs émissions le feront pour vendre leurs permis, tandis que celles pour qui la réduction est coûteuse achèteront des permis.
• Critiques : Malgré leur efficacité théorique, ces marchés sont critiqués pour plusieurs raisons : la difficulté à fixer le plafond initial, la volatilité des prix des permis, le risque de "fuite carbone" (délocalisation des entreprises vers des pays moins contraignants) et le fait que cela "donne le droit de polluer".

Ces instruments visent à modifier les comportements par la connaissance et la persuasion.

• Éducation environnementale : Elle consiste à informer et former les citoyens, dès le plus jeune âge, sur les enjeux environnementaux, les causes et conséquences de la pollution, et les gestes éco-responsables. Elle vise à développer une conscience écologique.
• Labels écologiques : Ce sont des certifications apposées sur les produits ou services qui respectent certains critères environnementaux. Ils informent les consommateurs et les aident à faire des choix plus durables. Exemples : l'Ecolabel européen, le label AB (Agriculture Biologique).
• Campagnes de communication : L'État et les collectivités peuvent lancer des campagnes de sensibilisation du grand public sur des thèmes spécifiques (tri des déchets, économies d'énergie, consommation responsable, etc.). Ces campagnes visent à modifier les habitudes quotidiennes par l'information et l'incitation douce.

En France, l'action publique environnementale est partagée entre plusieurs niveaux.

• État : Il définit les grandes orientations de la politique environnementale (lois, stratégies nationales comme la Stratégie Nationale Bas Carbone), alloue des budgets, met en place les réglementations et contrôle leur application. Le Ministère de la Transition Écologique est l'acteur central.
• Collectivités territoriales : Les régions, départements et communes ont des compétences importantes. Les régions peuvent élaborer des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), les communes gèrent les déchets, l'eau, l'assainissement, l'urbanisme et peuvent promouvoir la biodiversité locale. L'action locale est cruciale pour la mise en œuvre concrète des politiques environnementales.
• Agences environnementales : Ce sont des organismes publics spécialisés qui apportent leur expertise et mettent en œuvre des politiques. L'ADEME (Agence de la transition écologique) conseille et finance des projets, l'Office Français de la Biodiversité (OFB) protège la faune et la flore, les Agences de l'eau gèrent la ressource en eau.

L'Union Européenne est un acteur majeur de la politique environnementale.

• Politiques communes : L'UE développe une politique environnementale commune qui s'applique à tous les États membres. Elle vise à harmoniser les normes et à relever des défis transfrontaliers (pollution de l'air, de l'eau).
• Directives européennes : Ce sont des textes législatifs qui fixent des objectifs que les États membres doivent atteindre, mais leur laissent le choix des moyens. Par exemple, la directive sur la qualité de l'air, la directive sur l'eau, ou les directives "oiseaux" et "habitats" pour la biodiversité.
• Rôle de la Commission : La Commission européenne propose la législation, veille à son application et peut engager des procédures d'infraction contre les États membres qui ne respectent pas leurs engagements environnementaux.

De nombreux défis environnementaux, comme le changement climatique ou la perte de biodiversité, sont globaux et nécessitent une réponse coordonnée des États.

• Accords multilatéraux : Ce sont des traités signés par plusieurs pays pour s'engager sur des objectifs communs. L'Accord de Paris sur le climat est l'exemple le plus emblématique. D'autres accords existent pour la protection de la biodiversité (Convention sur la Diversité Biologique), la lutte contre la désertification, ou la protection de la couche d'ozone (Protocole de Montréal).
• Conférences climatiques (COP) : Les "Conférences des Parties" (COP) sont des sommets annuels où les pays signataires de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) se réunissent pour évaluer les progrès et négocier de nouveaux engagements. Les COP sont des moments clés de la diplomatie climatique internationale.
• Organisations internationales : Des organismes comme le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) ou le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) jouent un rôle crucial en collectant des données, en fournissant des expertises scientifiques et en facilitant la coopération.

Les ONG environnementales sont des acteurs importants qui influencent l'action publique.

• Pression politique : Elles mènent des actions de plaidoyer auprès des gouvernements et des institutions internationales pour faire avancer les politiques environnementales. Elles participent aux débats publics et peuvent mobiliser l'opinion.
• Sensibilisation : Elles informent et sensibilisent le grand public aux enjeux environnementaux, souvent à travers des campagnes percutantes.
• Expertise : Beaucoup d'ONG développent une expertise solide sur des sujets spécifiques (climat, biodiversité, pollution) et peuvent fournir des analyses, des rapports et des propositions concrètes aux décideurs publics. Exemples : Greenpeace, WWF, France Nature Environnement.

Mettre en œuvre des politiques environnementales a souvent un coût et peut générer des tensions.

• Coût des politiques : Les investissements nécessaires pour la transition écologique (énergies renouvelables, transports propres, rénovation énergétique) sont considérables. Ces coûts peuvent peser sur les budgets publics, les entreprises et les ménages.
• Acceptabilité sociale : Certaines mesures environnementales peuvent être impopulaires car elles modifient les habitudes, augmentent les prix ou sont perçues comme des contraintes. La taxe carbone en France a ainsi provoqué le mouvement des "Gilets Jaunes". Il est difficile de concilier efficacité environnementale et acceptabilité sociale.
• Compétitivité des entreprises : Les entreprises craignent que des réglementations environnementales trop strictes ne les désavantagent face à des concurrents étrangers soumis à des normes moins exigeantes. Cela peut entraîner des délocalisations et une "fuite carbone".

La nature globale de certains problèmes environnementaux rend la coopération difficile.

• Passager clandestin international : Un pays peut être tenté de laisser les autres faire des efforts pour réduire la pollution, tout en bénéficiant lui-même des améliorations environnementales sans en supporter les coûts. Ce comportement entrave la coopération internationale.
• Souveraineté des États : Chaque État est souverain et peut refuser de s'engager dans des accords internationaux contraignants, ou choisir de ne pas les respecter pleinement. Cela affaiblit l'efficacité des politiques globales.
• Inégalités Nord-Sud : Les pays en développement estiment que les pays industrialisés, historiquement les plus gros pollueurs, devraient assumer une plus grande part du fardeau de la transition écologique et les aider financièrement et technologiquement. Ces inégalités rendent les négociations complexes.

Mesurer l'impact réel des politiques environnementales est un enjeu majeur.

• Indicateurs environnementaux : Il est essentiel de disposer d'indicateurs fiables (émissions de gaz à effet de serre, qualité de l'eau, biodiversité, etc.) pour suivre l'évolution de l'état de l'environnement et évaluer l'efficacité des actions menées.
• Bilan carbone : C'est un outil qui permet de mesurer les émissions de gaz à effet de serre générées par une activité, une entreprise, un territoire ou un produit. Il aide à identifier les principales sources de pollution et à cibler les actions de réduction.
• Évaluation ex-post : Il s'agit d'analyser l'impact d'une politique après sa mise en œuvre pour voir si elle a atteint ses objectifs. C'est un exercice complexe en raison des multiples facteurs en jeu et des délais nécessaires pour observer des changements environnementaux significatifs.

La transition écologique n'est pas qu'une succession de mesures, c'est un changement profond de notre société.

• Changement de modèle : La transition écologique implique de repenser nos modes de production, de consommation et de vie. Il s'agit de passer d'une économie linéaire (extraire, produire, consommer, jeter) à une économie circulaire (réduire, réutiliser, recycler), et de décarboner l'ensemble de nos activités.
• Innovation technologique : La recherche et le développement de nouvelles technologies propres sont essentiels pour réussir cette transition (énergies renouvelables, batteries, capture de carbone, agriculture durable). L'innovation est un moteur de la transition.
• Nouvelles formes de consommation : Les citoyens sont appelés à adopter des modes de consommation plus sobres et plus durables. Cela inclut le choix de produits locaux, de saison, moins emballés, l'économie de partage, la mobilité douce, etc. La transition écologique repose à la fois sur l'action publique, l'innovation et l'évolution des comportements individuels.